TRABAJO SOCIAL EN SALUD: MC MARICELA RIVERA MONTOYA

UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE SINALOA

FACULTAD DE TRABAJO SOCIAL

VI CONGRESO INTERNACIONAL DE TRABAJO SOCIAL.

VIII CONGRESO NACIONAL DE TRABAJADORES SOCIALES DE LA SALUD.

II CONGRESO NACIONAL E INTERNACIONAL DE REHABILITACIÓN SOCIAL Y OCUPACIONAL:

¨Hacia la Construcción de una Intervención Social Transformadora

TEMA: “EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL EN LA SECRETARIA DE SALUD Y LA INTERVENCIÓN DEL TRABAJO SOCIAL”

EJE TEMÁTICO: La investigación para la acción social PONENTES:

MC. Marisela Rivera Montoya.

MC. Juana Cruz Fernández

Facultad de Trabajo Social, Culiacán Sinaloa, México. maestra_uas@hotmail.com

Asesoras: Dra. Rosalinda Gastélum Gámez

Dra. Sandra Irene Reyes García.

Ciudad de la Habana, Cuba, mayo 23-27 de 2011

Introducción:

Este trabajo investigativo es parte de un programa de Doctorado en Trabajo Social de la Universidad Autónoma de Sinaloa, que es pionera en este proyecto de posgrado, y se ha venido construyendo a partir de algunos ejes temáticos que no han presentado modificaciones como son: Política Social, Trabajo Social, evaluación y sistema de salud. Título: “Evaluación de La Política Social en la Secretaria De Salud: Caso Hospital De La Mujer”. Cuyos Objetivos son: Explicar cómo se implementan los programas de salud en atención a las usuarias que acuden al hospital de la mujer, como influye la estructura del sistema mexicano de salud y encontrar modalidades cualitativas de evaluación de la política social, desde la perspectiva de Trabajo Social.

Lo que presentamos a continuación es parte de la revisión del estado del arte, que forma parte del marco teórico que respalda el proceso investigativo que actualmente se está realizando. El área de la salud como Campo de intervención del Trabajo Social.

La disciplina de Trabajo Social, tiene una amplia cobertura de intervención, siendo su principal campo de acción dentro de la ejecución de las políticas Sociales. Para abordar esta temática, fue necesario analizar las propuestas teóricas desde los especialistas de la disciplina de Trabajo Social (García Salord:1991, Ander Egg:1996, Montaño:1998, De Robertis :2003 y Lamamoto:2003), quienes abordan desde la particular perspectiva del Trabajo Social.

Según Bourdieu (1999:53), todo comportamiento está situado en un campo de acción particular, un sistema de evaluación y de prácticas que lo definen marcando las “reglas de juego”. Todos los agentes que interactúan en un campo tienen una posición relativa, de acuerdo a los recursos de que disponen y con los que pueden intervenir.

Por esto es que creemos pertinente afirmar que el campo 3 formativo, es responsable en cierta medida de otorgar recursos a los agentes para intervenir y posicionarse en los diferentes espacios del campo.

Los campos ofrecen a los agentes “espacios de posibilidades” que se construyen históricamente y tienen relativa autonomía con las determinaciones directas del entorno económico y social del momento (Bourdieu; 1999:53-54), este espacio de alguna manera, “define el universo de los problemas, de las referencias, de los referentes intelectuales.”

Creemos que la desinstitucionalización en el campo académico de la temática de evaluación de programas sociales en materia de salud tiene que ver con esta construcción de espacios de posibilidades planteada por Bourdieu en donde se da cabida a determinadas temáticas y corrientes de pensamiento conformándose “modas académicas” que dejan sin lugar a temáticas “viejas” o tradicionales para el Trabajo Social.

García Salord (1991:44), afirma que las áreas de intervención se estructuran con base a dos tipos de demandas: el mercado de trabajo y la demanda social. Esto delimita que en el campo profesional existan, por un lado áreas emergentes, donde encontramos que su desarrollo es embrionario e incipiente, las potenciales: no se han estructurado pero pueden llegar a hacerlo y las alternativas que no están legitimadas socialmente.

De acuerdo al grado de formalización de las áreas de intervención se configuran en el campo dos tipos de Espacios del ejercicio profesional: las instituciones y las comunidades. Al respecto señalaremos que todo campo profesional se estructura en relación con ciertos imperativos sociales que plantean como necesario un tipo de práctica. Dichos imperativos sociales se estructuran a partir de obstáculos en el proceso de producción y reproducción de la vida social, derivados de las contradicciones estructurales que caracterizan cada sociedad; y se expresan como “problemas sociales”.

A decir de Bordieu cada campo es un campo de fuerzas caracterizado por una distribución desigual de los recursos y por una correlación de fuerzas entre dominantes y dominados donde los actores se enfrentan para conservar o transformar esta correlación de fuerzas.

Trabajo Social no se desenvuelve, como práctica profesional, en una comunidad de intereses, cohesionada por la doctrina como código común, ni se ubica en calidad de creyente o servidor comprometido, sino como trabajador asalariado de una institución que tiene objetivos precisos e incluye el trabajador social como especialista que puede intervenir en el tratamiento y atención de los problemas y necesidades sociales. (Salord, 1991:36),

Por su parte Ander Egg, aporta un concepto de áreas, más general y englobante. Hace referencia a seis subsistemas que configuran el sistema de bienestar social. En un área se pueden incluir diferentes campos de actuación que alude los ámbitos de intervención social propios de la profesión. El concepto sectores de intervención, hace referencia al conjunto de colectivos humanos que tienen características en común y con los cuales o para los cuales, se realizan determinadas actividades o se ofrecen prestaciones o servicios. (1996:34).

Los campos desde la concepción estructuralista de Bordieu se refieren a las instituciones en la acepción relacional como configuración de relaciones entre actores individuales y colectivos. Las áreas o campos históricamente identificados en Trabajo Social han sido: la salud, educación, programas de vivienda, empresa y sindicato, ámbito rural, familia, infancia, psiquiatría, drogodependencia, criminología, sistema de seguridad social, tercera edad. (Ander Egg, 1996:36).

Si observamos el conjunto de organismos o agencias de prestación de servicios sociales, constatamos que la mayoría de profesionales trabaja en instituciones públicas, es decir en la operativización de la política social. En los últimos años se ha ido acrecentando la incorporación de trabajadores sociales en organizaciones no gubernamentales que prestan este tipo de servicios. Esta tendencia se acentúa por dos directrices de los últimos años de signo diferente: con el desarrollo de nuevos movimientos sociales (en general de signo progresista) y el traspaso del sector privado de determinados servicios y prestaciones sociales, como lo propugna (y realizan) determinadas tendencias neoconservadoras y como parte de la política neoliberal imperante en el contexto actual.

Otro reconocido teórico contemporáneo del Trabajo Social (Montaño, 1998:135), afirma que hoy no se puede demarcar claramente el “espacio profesional”, los límites teórico-prácticos de cada disciplina, especialmente en el área social. No es posible dividir las profesiones en compartimientos estancos. En la medida que las profesiones se desarrollan, crean nuevos saberes y profundizan los viejos, los campos de conocimiento de “especializan” intra-profesionalmente; se crean “subcampos” y “especialidades” al interior de cada profesión, esta es la principal crítica a la especificidad.

Al respecto Bordieu señala “… no existe una representación unidimensional del espacio social, sino pluridimensional cuando en el campo social coparticipan diversos campos autónomos y cada uno de ellos define un modo de dominación específico”. La fuente de demanda de intervención está en la existencia de la llamada “cuestión social”, castigando los sectores subalternos.(Montaño, 1998: 50).

Lo que el Trabajo Social puede (y debe) hacer para alterar y/o actualizar su legitimidad…es: captar nuevas demandas o demandas emergentes (así como las nuevas determinaciones de aquellas ya tradicionales a la práctica profesional) y cualificarse para dar respuesta a estas demandas, que en la actualidad debe ir más allá de simples labores técnico-operativas.

En base a la argumentación anterior, se perfila como pertinente la incursión de los profesionistas de Trabajo Social en la Evaluación de Programas Sociales como parte de una acción que logre legitimar a la profesión.

Abordar el Trabajo Social como trabajo, supone aprehender la “práctica profesional” profundamente condicionada por relaciones entre estado y sociedad civil, por las relaciones entre clases en la sociedad, rompiendo el endogenismo. (Lamamoto, 2003:35).

Según Gramsci, cuando el estado se “amplia” y pasa a tratar la cuestión social a través del uso de la coerción y buscando el consenso en la sociedad, son creadas las bases históricas de nuestra demanda profesional.

En relación al campo profesional, según Cristina de Robertis, (2003:33) Trabajo Social posee un campo propio de actividad, la articulación entre persona y sociedad, creando o manteniendo lazos entre lo individual y colectivo.

Retomando las aportaciones de Guidens en la teoría de la estructuración, la constitución de los agentes y de las estructuras no son dos conjuntos independientes dados de fenómenos, sino que representa una dualidad, …las propiedades estructurales de los sistemas sociales son a la vez condiciones y resultados de las actividades realizadas por los agentes.

Las dimensiones estructurales son a la vez anteriores a la acción, como sus condiciones, y posteriores, como sus productos. Tanto un medio como un producto de las prácticas que organizan recurrentemente, o, el momento de producción de la acción son también de reproducción de los contextos de realización cotidiana de la vida social.

En la demanda profesional, la persona puede dirigirse directamente al servicio o el trabajador social puede tener la iniciativa del encuentro. (De Robertis, 2003:93).

El campo de la salud tiene una configuración de luchas de poder específicas; en cada campo de interacción, los recursos adquieren diferentes valores y diferentes formas ya que el capital, es un recurso que debe ser reconocido como tal en ese campo particular y, desde ese punto de vista, es que su naturaleza es relacional. Por eso los agentes deben trazar estrategias en el mismo, que son generadas por múltiples fuerzas. La habilidad para que esos recursos sean reconocidos como un capital importante afecta al valor que pueda poseer en ese campo.

Si los profesionales que se desempeñan en el campo de la salud no tienen herramientas teórico metodológicas que les permita generar esas estrategias quedan sin posibilidad de pelear un mejor lugar en el espacio social. No podemos desconocer, al analizar al Trabajo social, que nos estamos enfrentando a la interacción de varios campos (el campo académico, el trabajo social en educación, en salud, etc.) al interior de un campo mayor (el Trabajo social en su totalidad).

De acuerdo a nuestro interés en esta oportunidad creemos relevante centrarnos, específicamente en el campo académico y el del trabajo social en salud porque creemos que es donde podemos encontrar respuesta a algunos de nuestros cuestionamientos, en relación al objeto de estudio planteado. Establecer las estructuras objetivas al interior de estos campos, o sea las relaciones entre las diferentes posiciones ocupadas por los agentes y las diferentes instituciones que compiten dentro de esos campos, con sus estructuras burocráticas que las caracterizan.

También en este aspecto es preciso observar el dominio de determinadas escuelas de pensamiento producto de estas relaciones de poder al interior del campo. Como plantea Bourdieu, “Toda comunidad científica es un microcosmos social, con sus instituciones de control, de presión, de formación, autoridades universitarias, jurados, tribunas críticas, comisiones, instancias de cooptación, etc., que determinan las normas de la competencia profesional y tienden a inculcar los valores que expresan.” (1991:106-107).

El Trabajo Social y la Evaluación de las Políticas Sociales.

Las políticas sociales, históricamente se han perfilado como el campo predilecto y distintivo del quehacer profesional del Trabajo Social, Bourdieu considera los campos como “universos sociales relativamente autónomos” (1987:84) en los cuales se desarrollan los conflictos específicos entre los agentes, es una red de 8 relaciones objetivas entre posiciones que se definen por la forma en que, la situación actual y potencial en la estructura de la distribución de las diferentes formas de poder (capital), generan determinaciones a los agentes que las ocupan.

En este sentido, la evaluación de las políticas Sociales, ha adquirido gran relevancia, a finales del siglo XX. Esto como resultado de las más recientes teorías de la administración pública y administración de programas sociales. Estas teorías o tendencias enfatizan que los gobiernes deben evaluar los programas o proyectos sociales para conocer su efectividad y eficiencia.

En respuesta a esta tendencia, muchos países han Institucionalizado procesos formales de evaluación de la gestión pública, en general o de las políticas, programas o proyectos sociales en general. La evaluación de las políticas sociales, se ha convertido en la preocupación central de los gobiernos principalmente porque el desarrollo y progreso social que se viven en el nuevo milenio no omiten ni aminoran la severidad de viejos y nuevos problemas sociales: pobreza, exclusión, desigualdad.

La complejidad de nuestras sociedades, que presentan una muy desigual distribución de las oportunidades, y de los problemas que ello genera, exige miradas más diligentes sobre las políticas y programas que se están implementando.

Otra de las explicación es, que se relaciona con la permanente escasez de recursos, cuestión que puede ser mejor enfrentada si la evaluación permite asegurar el uso eficiente de los recursos.

En base a lo anterior se deduce que, para la profesión de Trabajo Social este proceso, se convierte en una coyuntura para promover su participación no solo como ejecutor de las políticas sociales, sino también en un sujeto profesional activo en este asunto evaluativo, procurando que no solo se considere la eficacia y efectividad de los programas y proyectos sociales, sino además valores sociales, como la justicia social, la equidad y el empoderamiento, que son valores esenciales de la profesión y fundamentales en la sociedad.

Después de revisar diversas conceptualizaciones sobre política social, podemos decir que estas se refieren a las acciones que decide el gobierno junto con los múltiples actores, en un proceso dinámico, dirigidas a atender problemas sociales, de la población en general o de grupos particulares, causados por las desigualdades, la injusticia social y la falta de equidad, con estas acciones se busca mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Sin embargo no siempre una política social conduce al bienestar de la sociedad o parte de ella. O sea que aunque la política social, se supone que tiene fines nobles tratando de resolver los problemas que afectan a ciertos grupos de la población, no siempre se logran.

Las políticas sociales, se han visto como estrategias de los propios estados, para mantener la organización social prevaleciente, basada en el capitalismo, y cumplen una función social a las que Pastorini (2000:207), nos dice que …”enmascara y encubre las funciones esenciales que las políticas sociales desempeñan en el mundo capitalista, al presentarse ante los individuos como mecanismos institucionales tendientes a “disminuir” las desigualdades sociales”, “redistribuyendo” los escasos recursos en un sentido contrario al del mercado: quien menos tiene, será quien más recibirá de las políticas sociales.

Pero en este sistema de “solidaridad social” que no es otra cosa que la cáscara, la punta del iceberg, que encubre el “carozo” de la cuestión, en este caso sus funciones políticas y económicas. El estado busca legitimarse a través de la implementación de programas sociales, como es el caso de las políticas sociales que se implementan en atención a las mujeres que acuden al Hospital de la mujer, donde acuden usuarias que en su mayoría no cuentan con un sistema de Seguridad social (IMSS, ISSSTE, etc.).

El hecho de nacer en un mundo social conlleva la aceptación inconsciente de cierto número de postulados incorporados como habitus que de suyo no requieren inculcación activa al margen de la que se ejerce por el orden de las cosas. El que no se requiera ningún trabajo de persuasión es una de las principales diferencias entre la teoría de la violencia simbólica de Bourdieu y la teoría de la hegemonía de Gramsci (Bourdieu, 1987: 160-161).

El análisis de la aceptación dóxica del mundo, en razón del acuerdo inmediato de las estructuras objetivas y de las estructuras cognitivas, es para Bourdieu el verdadero fundamento de una teoría realista de la dominación y de la política. De todas las formas de “persuasión oculta”, la más implacable es la que se ejerce simplemente por el orden de las cosas. (Bourdieu 1992: 142-143).

Algunos autores como Pastorini realizan una crítica general a la función de las políticas sociales en los países, sobre todo en Latinoamérica. No obstante, también existen críticas más específicas a las políticas sociales. Algunas de ellas se encuentran resumidas en los estudios realizados en los países del Caribe por la Comisión Económica para Latinoamérica y el Caribe (ECLAC), en este sentido se señalan algunas críticas como son: que en algunas políticas se observan inconsistencias entre los objetivos de los programas y la política en general, además de tener un costo muy alto, que no permite el logro de resultados propuestos, además otra de las críticas es que fomentan el asistencialismo que el empoderamiento de los grupos que se impactan con estas.(ECLAC:2001).

Es importante señalar que las críticas que este organismo realiza, son a nivel internacional y muchas de ellas forman parte de movimiento más amplios de críticas a los gobiernos por demostrar incapacidad para lidiar con las situaciones sociales que generan en sus contextos. Aquí se enfocan a criticar los estados benefactores o Estado de Bienestar, que a decir de Laurell, el estado interviene en forma ineficaz o ineficiente y lo explica de la siguiente manera: Es ineficaz por que tiende a la monopolización económica estatal y al tutelaje de los intereses particulares de los grupos con intereses de mercado.

Bourdieu considera insuficiente la definición que hizo Max Weber del Estado como una comunidad humana que reivindica con éxito el monopolio de la violencia legítima. El Estado posee, según él, no sólo el monopolio del empleo de la violencia física, sino también el monopolio de la violencia simbólica en un territorio determinado y sobre el conjunto de la población correspondiente.

Bourdieu razona su propuesta aplicando una vez más su metodología integradora de las dimensiones estructural y fenomenológica del universo social, y su teoría de la práctica: “Si el Estado está en condiciones de ejercer la violencia simbólica es porque se encarna a la vez en la objetividad bajo forma de estructuras y de mecanismos específicos y en la “subjetividad” o, si se prefiere, en los cerebros, bajo la forma de estructuras mentales, de percepción y de pensamiento”. (Bourdieu, 1999: 97-98).

Es ineficiente porque no ha logrado eliminar la pobreza e, incluso la ha empeorado con el desplazamiento de las formas tradicionales de protección social basada en la familia y la comunidad. Y por añadidura ha inmovilizado a los pobres generando en ellos una dependencia del paternalismo estatal, violando la libertad económica, moral y política que solo el capitalismo liberal puede garantizar.(Laurell;2000:43).

Como se puede evidenciar, esta críticas al estado de bienestar, así como las que se realizan a la política social el general, se dan en el contexto de las tendencias neoliberales y las exigencias de una sociedad globalizada y todo esto unido se convierte en detonante de los cambios en la visión del Estado, que ha generado cambios en la administración pública y específicamente en la administración de políticas, programas y proyectos de naturaleza social.

A fines del siglo pasado se experimenta una inquietud por parte de los gobiernos para reformar la administración pública, entendido como aspecto fundamental para lograr el desarrollo económico, la estabilidad política y en consenso social.

 Las transformaciones en la administración pública, han provocado cambios también en los modelos de administración de programas sociales. Ya que con la nueva forma de administrar el Estado delega la responsabilidad para la ejecución de las políticas sociales, asumiendo el papel de regulador, fiscalizador y fomentador pero no de ejecutor.

Conceptualización de la Evaluación.

Al examinar la literatura sobre la evaluación de políticas y programas sociales se observa que las preocupaciones se centran en cuestiones teóricas y metodológicas, institucionales y operativas. También se percibe que existen diversos modelos de evaluación: proceso, resultado, impacto y satisfacción, así como diferentes técnicas, ya sea cualitativas o cuantitativas.

Quienes se ven concernidos por estas preocupaciones debieran ser, en primer lugar, los ciudadanos que se ven afectados por la implementación de las políticas y programas. Sin embargo, el foco de las evaluaciones sólo recientemente comienza a incluir la preocupación por el juicio ciudadano. En la mayoría de los casos, los actores que participan de las decisiones sobre evaluación, son los directivos y autoridades, así como los operadores de las intervenciones y los profesionales de las ciencias sociales que realizan labores de evaluación. Esta comunidad de actores requiere participar de un espacio político, institucional y teórico conocido y compartido con miras a maximizar la capacidad de aprendizaje que deriva de los ejercicios evaluativos.

Diversas definiciones sobre evaluación apuntan a rescatar tres elementos: es una tarea rigurosa y sistemática, tiene un carácter retrospectivo y emite juicios de valor sobre políticas o programas.

a) Una evaluación de programas sociales es el conjunto ordenado y sistemático de procedimientos que permiten establecer un juicio u opinión sobre el mérito o valor de un programa para tomar decisiones sobre él que apunten a su mejoramiento (Fernández-Ballesteros, 1996).

b) La evaluación tiene el propósito de aplicar métodos y técnicas de las ciencias sociales para levantar juicios relativos a la utilidad y eficacia de las acciones implementadas, así como a la responsabilidad de las agencias gubernamentales (Conseil Scientifique de l’Evaluation, 1997).

c) Una investigación evaluativa es un examen riguroso y sistemático de los logros de una política o programa en relación a las metas propuestas y los efectos esperados (Sulbrandt, 1993)

d) La evaluación es una valoración retrospectiva de los méritos, importancia y valor de la aplicación, productividad y resultados de las intervenciones gubernamentales (Vedung, 1997).

Las definiciones presentadas dejan en claro que la evaluación examina resultados con una mirada retrospectiva, y no es, por tanto, homologable a las acciones de seguimiento y monitoreo.

Retomamos algunos lineamientos administrativos para la evaluación de programas sociales que influyen en el proceso de evaluación de los programas sociales.

La incorporación de la evaluación en México es muy reciente, el primer programa gubernamental se evaluó de manera externa a finales de la década de los noventa, por solicitud del Banco Interamericano de Desarrollo que aportaba recursos al principal programa federal de combate a la pobreza, el PROGRESA. En el sexenio zedillista (1994- 2000) se realizaron varias reformas, que condujeron a la institucionalización de la práctica de la evaluación de los programas sociales.

En 2001 se convirtió en una obligación que todas dependencias que operan programas sociales definieran indicadores de evaluación y gestión y se encargaran de que los programas fueran evaluados por instituciones académicas y de investigación.

Con la aprobación de la Ley de Presupuesto y de Responsabilidad Hacendaria en el año 2006 se concretó la nueva estructura presupuestal, denominada Presupuesto por resultados. En este esquema, el proceso de evaluación se inserta en la cadena del proceso presupuestario: planeación, programación, presupuesto, ejercicio de control, seguimiento, evaluación y rendición de cuentas (González, et. al., 2008), con el propósito de que en cada etapa se vaya generando información sobre el grado de cumplimiento de los objetivos de los programas y sobre el desempeño de la gestión, y de que esta información sirva para las decisiones de asignación presupuestal, de mejora administrativa y para la rendición de cuentas.

Como resultado de estos cambios, las evaluaciones de los programas deben incorporar criterios que apoyen todas las etapas de este proceso. Para lograrlo, se homologaron los criterios de evaluación de todos los programas sociales: se elaboraron los Lineamientos Generales, el Programa Anual de Evaluación y se definió la Matriz de Marco Lógico como herramienta metodológica de evaluación.

El Consejo Nacional de Evaluación (CONEVAL), creado en 2004 como un organismo público descentralizado, tiene las tareas de medir la pobreza, y de normar y coordinar la evaluación de la política social del gobierno federal. El Consejo no es autónomo en la definición de los criterios de evaluación, pues existen otras normas que exigen que los criterios e instrumentos de evaluación se elaboren de manera coordinada por tres dependencias: el CONEVAL y las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y la de la Función Pública.

En los lineamientos generales se establecen cinco tipos de evaluación de los programas sociales: de consistencia y resultados, de indicadores, de procesos, de impacto y la evaluación específica (cualquiera distinta a las anteriores).

En 2007 y 2008 se realizaron evaluaciones de consistencia y resultados de todos los programas sociales con términos de referencia uniformes. La evaluación de impacto, por su grado de dificultad no se considera obligatoria, las dependencias interesadas en que alguno de sus programas se evalúe lo deberán poner a consideración de las tres dependencias. (www.coneval.gob.mx).

Refiriéndose a la evaluación, varios autores están de acuerdo en manifestar que es un proceso que posibilita el conocimiento de los efectos de un proyecto o programa en relación con las metas propuestas y los recursos movilizados.

Tyler considera que la evaluación es el proceso mediante el cual se determina hasta qué punto se alcanzaron las metas propuestas. En el modelo de evaluación que propone este autor, se consideran las intenciones del programa, las metas y objetivos de comportamiento y los procedimientos que son necesarios poner en práctica para realizarlo con éxito.

Por su parte, Schuman define la evaluación como el proceso para juzgar el mérito de alguna actividad y de esa manera, conocer los procesos aplicados y las estrategias, que permiten su comprensión y redefinición, en el caso de que ésta última sea necesaria. De acuerdo con este autor, el objetivo principal de la evaluación es descubrir la efectividad de un programa y para esto, se toma como base de comparación sus objetivos, a la luz de la relación entre los objetivos y sus presuposiciones.

Stufflebeam define la evaluación como “... el proceso de identificar, obtener y proporcionar información útil y descriptiva sobre el valor y el mérito de las metas; la planificación, la realización y el impacto de un objeto determinado, con el fin de servir de guía para la toma de decisiones; solucionar los problemas de responsabilidad y promover la comprensión de los fenómenos implicados.

Así, los aspectos claves del objeto que deben valorarse incluyen sus metas, su planificación, su realización y su impacto”. De manera que, según plantea el autor, el propósito fundamental de la evaluación no es demostrar sino perfeccionar.

La definición realizada por la ONU en 1984, expresa que la evaluación constituye el proceso en que se determina, de manera sistemática y objetiva, la pertinencia, eficiencia, eficacia e impacto de las actividades en relación con los objetivos planteados para la realización de estas (Urrutia Barroso L.

El sistema de monitoreo y evaluación en el contexto de los Proyectos APPL/PDL/UNIFEM. 2004. Observaciones no publicadas).

La finalidad de la evaluación, de acuerdo con esta definición, es la mejora de las actividades en su desarrollo, para contribuir en la planificación, programación y la toma de decisiones.

El Comité de Ayuda al Desarrollo (OCDE) expresa que la evaluación es una función que consiste en hacer una apreciación tan sistemática y objetiva como sea posible sobre un proyecto en curso o acabado, un programa o un conjunto de líneas de acción, su concepción, su realización y sus resultados.

La evaluación trata de determinar la pertinencia de los objetivos y su grado de realización, la eficiencia en cuanto al desarrollo, la eficacia, el impacto y la viabilidad. Un aspecto que la literatura no suele clarificar se refiere a los diferentes objetos de evaluación.

Es diferente evaluar un programa que evaluar una política. Las políticas son la forma en que el Estado satisface la demanda y necesidades sociales (CEPAL 1998). Las políticas establecen prioridades y orientaciones generales e indican la población beneficiaria y focalización. La evaluación de políticas afecta a varios campos funcionales orientados por un propósito común. Se refiere al análisis sistemático de un problema y los programas asociados, de modo que quienes diseñan las políticas puedan seleccionar los programas y políticas más adecuadas para obtener los resultados deseados. Requiere de definiciones estratégicas de mediano plazo que permitan contrastar avances, logros y dificultades que un conjunto de acciones alcanzan en relación a los objetivos generales planteados. La evaluación de políticas es poco frecuente a nivel internacional y nacional.

Sin embargo, esta tarea, que será retomada más adelante, es ineludible en el marco de una sociedad en constante cambio que, no obstante los progresos en diversos campos, arrastra viejos y nuevos problemas sociales que demandan respuestas por parte del Estado.

Los programas sociales son “un conjunto especificado de acciones humanas y recursos materiales diseñados e implantados organizadamente en una determinada realidad social, con el propósito de resolver algún problema que atañe a un conjunto de personas”.

Pueden dividirse en subprogramas y éstos en acciones o proyectos (Fernández-Ballesteros, 1996). Los programas no son intervenciones espontáneas, sino que responden a una cuidadosa preparación. Constituyen una propuesta de solución a determinado orden de cosas que se desea modificar, de forma tal que el diseño de las intervenciones expresa una concepción y una teoría determinada sobre la pobreza y el desarrollo.

Evaluar un programa, además de evaluar procedimientos, productos y resultados, es una forma de conocer si las hipótesis de base del programa, sus conceptos centrales y su particular teoría, funcionan para los problemas que este pretende resolver.

La principal utilidad que deriva de las evaluaciones tiene relación con estimar la efectividad y la eficiencia de los programas. La efectividad dice relación con conocer si la teoría implícita en cada programa, con sus correspondientes expresiones metodológicas y técnicas (Cómo hacerlo, en quiénes focalizar, por cuánto tiempo, etc.)

Aporta las respuestas que se buscan y genera los cambios que se requieren. También interesa estimar si esta teoría pudiera ser aplicable a otros campos o población beneficiaria. La eficiencia tiene relación con maximizar el impacto del gasto público, el que siempre enfrenta desafíos asociados al costo de oportunidad de asignar recursos a determinados programas en relación a otros, en un contexto de variadas y complejas necesidades sociales no satisfechas.

La evaluación no sólo es útil ex post, también lo es durante el desarrollo de los programas. Suele entendérsela como un instrumento útil en el contexto del ciclo de planificación, al momento de cerrar un proceso para extraer lecciones para nuevos diseños.

Otra mirada que se ha extendido ampliamente entre los planificadores y directivos de programas, es la que utiliza el instrumento evaluativo en el proceso de desarrollo del programa como un instrumento que contribuye a introducir mejoras en la fase de ejecución y al rediseño. En este sentido, los programas son cursos de acción que se instalan en contextos marcados por la complejidad, por lo que su desarrollo implicará siempre un espacio de dificultad y conflicto, a partir de cuya evaluación es posible generar aprendizajes, sobre todo para la disciplina de Trabajo Social, cuyo objeto de intervención son los problemas y necesidades sociales.

El no evaluar las políticas sociales tiene efectos muy adversos que son de gran importancia para el gremio profesional de Trabajo Social, como señala Lorena Molina quien fungiera como presidenta de la Federación Internacional de Trabajo Social, la evaluación de las Políticas Sociales, es un compromiso ético, (Mayo: 2010).

La falta de evaluación puede hacer que no se solucionen los problemas de las poblaciones que se impactan, ya que se dificulta obtener información que permita concebir y analizar los problemas correctamente. O sea, no mejoran las condiciones de los pobres, las personas no superan los problemas de adicción, las personas de la tercera edad, por ejemplo, no alcanzan calidad de vida, las personas con discapacidades siguen rezagadas, continúa la violencia doméstica, etc… (Rodríguez: 2006).

Al ordenar el amplio campo de funciones que corresponden a la evaluación, es posible establecer tres áreas principales: colaborar a la toma de decisiones y contribuir a optimizar la gestión pública; generar conocimiento y aprendizajes en el área de la planificación social y aportar al control ciudadano, políticas y los programas sociales.

El desarrollo de la evaluación de programas sociales, no es fácil ni puede emprenderse de un momento a otro la realización de estudios de evaluación. Es necesario resolver no pocas cuestiones previas. En primer lugar, cuestiones de orden político-institucional, que se refieren a la disposición efectiva de las autoridades y responsables de los programas a evaluar sus programas, y a asumir que ello podría tener implicancias posteriores sobre los mismos, sin que este proceso sea visto como una amenaza sino como una oportunidad.

En segundo lugar, las cuestiones de orden socio cultural que dicen relación con el clima cultural y la legitimidad que tienen este tipo de estudios. En lo propiamente técnico, es necesario determinar cuestiones tan concretas como conocer si están claros los objetivos a evaluar, si se dispone de registros e información del programa y si existen condiciones prácticas para poder realizar las actividades de investigación requeridas.

El Trabajo Social y la Evaluación de las Políticas Sociales.

La evaluación de las políticas sociales, ha adquirido gran relevancia, a finales del siglo XX. Esto como resultado de las más recientes teorías de la administración pública y administración de programas sociales. Estas teorías o tendencias enfatizan que los gobiernes deben evaluar los programas o proyectos sociales para conocer su efectividad y eficiencia. En respuesta a esta tendencia, muchos países han Institucionalizado procesos formales de evaluación de la gestión pública, en general o de las políticas, programas o proyectos sociales en general.

La evaluación de las políticas sociales, se ha convertido en la preocupación central de los gobiernos principalmente porque el desarrollo y progreso social que se viven en el nuevo milenio no omiten ni aminoran la severidad de viejos y nuevos problemas sociales: pobreza, exclusión, desigualdad.

Otra explicación, es que a pesar de las innovaciones institucionales y programáticas, las soluciones que se han puesto en marcha no arrojan los resultados esperados. La complejidad de nuestras sociedades, que presentan una muy desigual distribución de las oportunidades, y de los problemas que ello genera, exige miradas más diligentes sobre las políticas y programas que se están implementando.

Otra de las explicación es, que se relaciona con la permanente escasez de recursos, cuestión que puede ser mejor enfrentada si la evaluación permite asegurar el uso eficiente de los recursos. En base a lo anterior se deduce que, para la profesión de Trabajo Social este proceso, se convierte en una coyuntura para promover su participación no solo como ejecutor de las políticas sociales, sino también en un sujeto profesional activo en este asunto evaluativo, procurando que no solo se considere la eficacia y efectividad de los programas y proyectos sociales, sino además valores sociales, como la justicia social, la equidad y el empoderamiento, que son valores esenciales de la profesión y fundamentales en la sociedad.

Después de revisar diversas conceptualizaciones sobre política social, podemos decir que estas se refieren a las acciones que decide el gobierno junto con los múltiples actores, en un proceso dinámico, dirigidas a atender problemas sociales, de la población en general o de grupos particulares, causados por las desigualdades, la injusticia social y la falta de equidad, con estas acciones se busca mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.

Sin embargo no siempre una política social conduce al bienestar de la sociedad o parte de ella. O sea que aunque la política social, se supone que tiene fines nobles tratando de resolver los problemas que afectan a ciertos grupos de la población, no siempre se logran. Crozier (1992) dice que: “el objetivo esperado, rara vez se logra”.

Algunas veces el resultado se acerca un poco y otras veces es contrario al resultado esperado” ( Hintze, 2001:1) , esto es razón suficiente para que los programas sociales que forman parte de la política social reciban críticas en forma frecuente.

Las políticas sociales, se han visto como estrategias de los propios estados, para mantener la organización social prevaleciente, basada en el capitalismo, y cumplen una función social a las que Pastorini (2000:207), nos dice que …”enmascara y encubre las funciones esenciales que las políticas sociales desempeñan en el mundo capitalista, al presentarse ante los individuos como mecanismos institucionales tendientes a “disminuir” las desigualdades sociales”, “redistribuyendo” los escasos recursos en un sentido contrario al del mercado: quien menos tiene, será quien más recibirá de las políticas sociales. Pero en este sistema de “solidaridad social” que no es otra cosa que la cáscara, la punta del iceberg, que encubre el “carozo” de la cuestión, en este caso sus funciones política y económica.

El argumento de Pastorini es una crítica general a la función de las políticas sociales en los países, sobre todo en Latinoamérica. No obstante, también existen críticas más específicas a las políticas sociales. Algunas de ellas se encuentran resumidas en los estudios realizados en los países del Caribe por la Comisión Económica para Latinoamérica y el Caribe (ECLAC), en este sentido se señalan algunas críticas como son: que en algunas políticas se observan inconsistencias entre los objetivos de los programas y la política en general, además de tener un costo muy alto, que no permite el logro de resultados propuestos, además otra de las críticas es que fomentan el asistencialismo que el empoderamiento de los grupos que se impactan con estas.(ECLAC:2001).

Es importante señalar que las críticas que este organismo realiza, son a nivel internacional y muchas de ellas forman parte de movimiento más amplios de críticas a los gobiernos por demostrar incapacidad para lidiar con las situaciones sociales que generan en sus contextos.

Aquí se enfocan a criticar los estados benefactores o Estado de Bienestar, que a decir de Laurell, el estado interviene en forma ineficaz o ineficiente y lo explica de la siguiente manera: Es ineficaz por que tiende a la monopolización económica estatal y al tutelaje de los intereses particulares de los grupos con intereses de mercado. Es ineficiente porque no ha logrado eliminar la pobreza e, incluso la ha empeorado con el desplazamiento de las formas tradicionales de protección social basada en la familia y la comunidad. Y por añadidura ha inmovilizado a los pobres generando en ellos una dependencia del paternalismo estatal, violando la libertad económica, moral y política que solo el capitalismo liberal puede garantizar.(Laurell;2000:43).

Como se puede evidenciar, esta críticas al estado de bienestar, así como las que se realizan a la política social el general, se dan en el contexto de las tendencias neoliberales y las exigencias de una sociedad globalizada y todo esto unido se convierte en detonante de los cambios en la visión del Estado, que ha generado cambios en la administración pública y específicamente en la administración de políticas, programas y proyectos de naturaleza social.

A fines del siglo pasado se experimenta una inquietud por parte de los gobiernos para reformar la administración pública, entendido como aspecto fundamental para lograr el desarrollo económico, la estabilidad política y en consenso social. Las transformaciones en la administración pública, han provocado cambios también en los modelos de administración de programas sociales. Ya que en la nueva forma de administrar, el Estado delega la responsabilidad para la ejecución de las políticas sociales, asumiendo el papel de regulador, fiscalizador y fomentador, mas no de ejecutor como debiera corresponderle.

Conclusiones

Consideramos que el Trabajo Social tiene una gran deuda con el área de la salud como campo de desarrollo profesional y académico. Pareciera que ha pasado de moda o que no es considerado “un sector de vanguardia”, no ha podido desligarse de la asociación con su condición de origen de auxiliar del saber médico.

La salud dejó de ser históricamente centro de preocupación, quizás debido a la complejidad de la “cuestión social” lo que generó otros espacios de intervención profesional habiendo quedado relegada del mundo académico. Por esto es necesario generar elementos de reflexión que contribuyan a modificar las modalidades de intervención profesional en el sector aportando elementos que estimulen el debate respecto a la reformulación curricular de grado y posgrado tendiente a la incorporación de contenidos en el área de la salud pública y gestión de la salud y a la discusión académica relevante para el área.

La discusión académica, no solo teórica, sino también en lo que refiere a la divulgación de las experiencias profesionales posibilitaría el crecimiento profesional pues les darían una mayor solidez, lo cual es imprescindible a la hora de procurar un lugar en los equipos interdisciplinarios.

El Trabajador Social, a nuestro entender debería tener una importante formación teórica que le permita establecer las mediaciones necesarias para intervenir sobre la realidad, a partir de la comprensión de por qué y sobre qué se actúa. Es necesario, entonces, pensar en formar un profesional que pueda posicionarse de manera diferente superando el lugar de subordinación y mero instrumento administrativo que muchas veces ocupa la profesión, donde solo responde a los intereses estructurales.

Bourdieu, Se refiere a un estructuralismo en el sentido de reconocer “estructuras objetivas, independientes de la conciencia y de la voluntad de los agentes, que son capaces de orientar o de coaccionar sus práctica o representaciones” (Bourdieu;1987:127) Y constructivismo por la convicción de que “hay una génesis social de una parte de los esquemas de percepción, pensamiento y acción que son constitutivos de lo que llamamos habitus, y por otra parte estructuras, y en particular de los que llamo campos o grupos...”( Bourdieu;1987:127) .

Los y las Trabajadores (as) Sociales tanto como planificadores o ejecutores de la política social, siempre son gestores de una construcción material y simbólica del universo social, su labor debe ser alcanzada por la crítica permanente. El sesgo que históricamente emparentara al Trabajo Social con la caridad, la beneficencia y la filantropía, debería alertar nuestra atención a fin de inhibir prácticas de tipo individualistas, asistencialistas y clientelares.

La violencia simbólica se genera a partir del reconocimiento de la legitimidad exclusiva de los valores de la clase dominante desconociendo el espacio social en donde se establece, simbólicamente, la lucha de clases.

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